水面光伏电站因不占用耕地资源，且发电量较屋顶、地面光伏系统更高，同时兼具减少水量蒸发、促进渔业养殖、有利于水污染治理、提升水质环境等多项优势，在全球范围内广受推崇，是真正实现土地资源高效复合利用，大幅提升单位面积国土价值输出的光伏发展模式。今年两会，全国人大代表、全国工商联副主席、通威集团董事局主席刘汉元针对支持水面光伏项目发展，促进土地资源高效复合利用提出相关建议。
近年来，随着国内光伏电站土地成本快速增加，可用土地面积逐步减少，水面光伏电站得以快速发展，规模呈逐年上涨趋势。其中，渔光互补模式兼具水产养殖、光伏发电、休闲观光、科普教育等功能，真正实现了一二三产有机融合，有力助推了新农村建设和乡村振兴，成为国内水面光伏电站的主要发展模式之一。国家《“十四五”可再生能源发展规划》中提到，要“积极推进‘光伏+’综合利用行动，鼓励农(牧)光互补、渔光互补等复合开发模式”，“计划到2025年，农光互补、渔光互补等光伏发电复合开发规模达到1000万千瓦以上”。在全国多个省市公布的“十四五”能源发展规划中，均提到积极推动渔光互补项目发展的相关举措。
随着水面光伏项目的不断增多，国家相关部委相继发布政策，以平衡光伏电站建设与河湖水域的利用、保护及渔业养殖。2022年5月20日，水利部印发了《关于加强河湖水域岸线空间管控的指导意见》(下称《指导意见》)，文件就风电、光伏涉水项目提出了如下明确规定，“光伏电站、风力发电等项目不得在河道、湖泊、水库内建设。在湖泊周边、水库库汊建设光伏、风电项目的，要科学论证，严格管控，不得布设在具有防洪、供水功能和水生态、水环境保护需求的区域，不得妨碍行洪通畅，不得危害水库大坝和堤防等水利工程设施安全，不得影响河势稳定和航运安全。各省(自治区、直辖市)可结合实际依法依规对各类水域岸线利用行为作出具体规定”。其中，“不得在河道、湖泊、水库内建设”的规定，既与以往光伏用地及河湖管理政策不一致，也跟其他部委及各地方支持水面光伏项目发展的政策相左。
2022年5月31日，水利部河湖管理司对《指导意见》进行了官方解读，对河湖管理范围内涉及的“风光”项目提出了明确处理原则，但有的地方在政策执行上依然采取“一刀切”的做法，要求全部拆除涉及项目。为规范和促进渔光互补项目更好发展，2023年11月28日，农业农村部渔业渔政管理局发布了《关于规范渔业水域中布设光伏发电项目有关事项的通知(征求意见稿)》，通知中要求“在通知印发前建设的‘渔光’项目，存在问题且短期内难以恢复的，依实际研究方案妥善处置、优化整改，不搞‘一刀切、大拆除’，防止造成对养殖生产和渔业资源再次破坏”。上述处理原则考虑并尊重了特定历史时期产业发展特点，采取了“法不溯及既往”的原则，对存在问题的项目要求整改而非拆除。
刘汉元代表指出，当前，我国正处在全面推动“双碳”目标落地的关键期，如采取“一刀切”管理政策，对已建或在建水面光伏项目进行大规模拆除，将造成多方面不良影响，不仅会造成地方政府公信力受损，对行业发展不利，而且拆除已投产运行的光伏电站，会造成许多企业重大资产损失，且渔光互补项目的水产养殖大多已由群众圈圩散养变成了集中入股养殖，如大规模拆除项目，势必影响群众收入，增加当地百姓失业风险，造成社会不稳定因素。
刘汉元代表表示，河流、湖泊是生态系统的重要组成部分，保障防洪、供水安全，保护生态环境，是每个公民、每个企业乃至全社会义不容辞的责任。但发展可再生能源、推动能源转型，需要占用场地和空间，在土地资源稀缺的今天，很多地方是挪出来、挤出来、复用出来、优化出来的。在保证行洪泄洪、供水、航运和水利设施安全的前提下，相关部门有责任促进资源得以最大化利用，需要有更高的政治站位和大局意识，紧密围绕能源转型的国家战略，共同维护并创造各种条件推动“双碳”目标落地。
结合上述背景，刘汉元代表建议：
一是建议国家有关部门对水面光伏项目选址不进行“一刀切”，协同排布河道、湖泊、水库的水面光伏可利用范围，增加可兼容渔业功能的坑塘水面、采煤沉陷区水面进入选址区域。在不影响渔业养殖前提下，在养殖水域滩涂规划划定的养殖区、限养区和其他渔业水域不设定渔光互补项目选址限制区域。对政策发布前的已建、在建项目，如不存在对防洪、供水、生态安全造成恶劣影响的问题，建议稳妥处置，以改代拆。
二是建议主管部门出台实施细则，各地统一执行标准，科学、规范、标准化审核水面光伏项目。科学论证河道、湖泊、水库建设光伏电站的可行性，积极履行相关项目审批工作，为因地制宜建设渔光互补等具有综合经济社会效益的光伏复合项目提供便利。
三是建议由农业农村部牵头指导，水产养殖龙头企业、科研院所、高校共同参与，“产学研”结合，共同研究制定渔光互补项目国家标准。结合不同省份的地理光照条件，综合养殖品种、特点、方式等要素进行科学论证，规范渔光互补项目的规划、建设和运营，促进产业健康有序发展，进一步推动中国渔业转型升级。
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