平价上网示范项目被迫停工 这些光伏用地规范你了解吗

2021年7月，毛乌素沙漠边缘一个300MW光伏项目被迫停工！

早在2019年，华能100MW光伏项目曾因土地问题被推上风口浪尖！2019年12月20日，财新发表《华能陕北光伏项目施工，推平毛乌素沙漠千亩林草地》，引起社会各界的广泛关注！一时间，华能、光伏项目受到广泛的质疑。经过一系列调查之后，2019年12月24日，榆林市政府组织的“榆林市调查处置领导小组”的初步调查结果，回答社会三大疑问：1)采伐手续符合规定程序，“砍伐10万株杨树”不实。2)项目已完成21项前期审批手续，项目建设未在县自然资源与规划局备案3)项目用地认定为未利用地，项目用地内未实施过防沙绿化项目。

一、被迫停工的平价上网光伏示范项目

11月24日，记者实地走访了解到，陕西榆林能源集团有限公司(以下简称“榆林能源”)旗下榆能长兴新能源有限公司(以下简称“榆能长兴公司”)300兆瓦光伏电站项目现已停工，只留下连片桩基支架竖立在沙地里。在项目现场可清晰看到，被推平而裸露的荒沙与周边林草地，形成极大反差。

榆能长兴公司300兆瓦光伏电站项目现场。陈家运/摄影

据了解，该光伏项目地处毛乌素沙漠边缘地带，所在地位于榆林市神木市高家堡镇徐家塔村边家渠组的西部，是国家2019年批复的第一批风电、光伏发电平价上网项目，也是陕西省单体规模最大的光伏平价项目之一，已经分别被陕西省、榆林市、神木市列为重点建设项目，概算总投资16.52亿元，场区总用地面积约3400亩。

二、说法不一的土地性质

那陕西300MW光伏项目的土地性质到底如何？不同渠道的答复并不相同！

1)榆林能源：50%非林地+50%宜林地，涉及耕地，手续齐全

榆林能源方面向记者回复的材料显示，该项目约1700亩为非林地，1700亩为宜林地，非林部分土地已取得神木市建设项目占用非林地调查证明，宜林地部分已取得陕西省林业厅林业批复手续《临时使用林地审批同意书》(陕林资许准临〔2020〕12号)。3400亩项目用地上有120棵树木，在树木采伐前，已对接神木市林业局、行政审批局，并办理了《林木采伐许可证》(编号：610881012004230004)。

2)神木市高家堡镇政府：50%草地+50%宜林地，涉及耕地，手续齐全

“项目用地未涉及耕地，同时在施工过程中也未占用耕地。”神木市高家堡镇政府表示，该项目临时租用徐家塔村边家渠及蔡小沟两个小组土地共3456亩。经调查，实际使用3449.0823亩，其中：宜林地1709.796亩，草地1739.2863亩。

3)神木市自然资源和规划局：基本为灌木林地，零星草地，未涉及耕地

不过，神木市自然资源和规划局人士回复记者表示，调查情况显示，2020年3月20日，上述光伏项目取得陕西省林业局《临时使用林地审批同意书》(陕林资许准临〔2020〕12号)，同意该项目临时使用神木市高家堡镇徐家塔村集体林地1709.85亩，项目总占地3366.3亩，其中灌木林地3346.7亩，天然牧草地19.5亩。

对于上述光伏项目所占土地的性质，三方却给出了三种不同的答案。尤其是灌木林地和宜林地的说法差别明显。

三、土地性质分类

我国土地可以分为农用地、建设用地、未利用地三大类。下表根据国家现有的土地政策，对不同性质的土地是否可以用作光伏电站场址做了区分。其中，红色代表不能做场址，黄色代表部分可用、但有限定条件，绿色代表可用。

表1：我国的土地性质分类

1.农用地

从上面的表格可以看到，理论上“未利用土地”、大部分“建设用地”可以用作光伏项目的场址，而农业用地一般是禁止建设光伏项目的。

农用地不可随意触碰，但也并非绝对不能碰。在“农光互补”的光伏开发模式出现后，国家为了支持该模式发展，允许小部分“农业用地”通过农光互补的形式开展。

鉴于目前各省尚未出台完善的农光互补电站建设规范，以下整理出三部委联合发文中的相关说明以供参考：

1)变电站及运行管理中心、集电线路杆塔基础用地按建设用地管理，依法办理建设用地审批手续；

2)场内道路用地可按农村道路用地管理；

3)利用农用地布设的光伏方阵可不改变原用地性质；

4)采用直埋电缆方式敷设的集电线路用地，实行与项目光伏方阵用地同样的管理方式。

2.林地

除农用地外，针对如何使用林地进行规范项目开发建设的问题，国家林业局则出台了针对性规定。

光伏电站的林地使用范围如下：