2016年1月21日，在中国光伏行业协会举办的“光伏行业2015年回顾与2016年展望”研讨会上，国家能源局新能源司相关人士以“机遇与挑战并存”的主题分析了近期出台的一系列光伏行业政策及中国光伏发电的现状及未来的发展方向。以下为该演讲实录整理及摘取：
全球及中国光伏产业的机遇
光伏领域的形势是机遇和挑战并存。世界上从全球能源的发展趋势来看，能源变革现在已经是在如火如荼的展开，这是不可逆转的，而且可再生能源逐渐成为能源转型新增电力装机的一个主力。英国关闭了境内所有的煤矿，宣告英国持续三百年的煤炭工业结束，结束了它的煤炭工业史；同时还宣布从现在开始到2025年，逐渐的关闭境内燃煤电厂，这种迹象很清晰得表明能源转型现在是在加速。
同时一些发展中国家，在没有进入到工业化，或者后工业化的阶段，就已经开始重视可再生能源的利用，如巴西、印度这些国家都是发展中国家，但是他们现在也逐渐用可再生能源去填补它的能源的缺口。
从全球范围来看，可再生能源替代化石能源的步伐是在加快。据初步统计的数字，今年全球光伏发电新增装机5000万千瓦，增速大概是15%到16%，光伏发展面临一个很好的机遇。
中国的能源变化中，光伏发展来看依然是机遇很大。国家能源局及其他多个部门已经统计了2015年最终的数字，可能近期就会公布。今年到2015年底，光伏发电累计装机容量是4300万千瓦，新增量大概就是15GW，累计量已经超过了德国，成为全球第一。规模上，中国连续三年装机都是超过一千万千瓦，提前完成“十二五”规划目标。其实我们最早的“十二五”规划，光伏发电目标只定了两千万千瓦，但是根据发展形势的要求，我们2013年调整了一次目标，调整到了3500万千瓦，即使调高了很多，现在依然超额的完成任务。
这里有个比较有趣的问题，到十一月底的时候，我们今年新增装机容量只有1150万千瓦，我们当时得2015年的新增装机可能能到1300万到1400万就不错了，但是没想到最后一个月一下新增了大概几百万千瓦。这里面我们也在想原因到底是什么，其实从国家政策来看，调整电价的时间节点是在2015年—2016年之间，后来考虑到冬季的施工难题，就把时间特意调整到2016年的6月30日。我想可能这可能有企业自身的考核要求，可能也有一些地方有地方性补贴的政策驱动。
总之，国内这几年光伏发展非常快。再看“十三五”规划目标，目前的规划目标是到2020年达到1.5亿千瓦(150GW)，这个目标还要跟规划司等其他部门进行协调，最终的数字还没有确定下来。我们预计最终目标会再在1-1.5亿千瓦范围。不管最终结果如何，每年平均装机大概都在1500到2000万千瓦之间，这个数字对光伏产业的支撑应该还是有力度的，光伏产业发展未来前景依然能够看好。
在两个机遇的同时，光伏产业也面临着诸多的挑战。
电价补贴拖欠的挑战
第一个挑战是光伏的电价补贴政策。我们认为现行的补贴政策可能是不可持续的，从我们自身来看，即使从行业管理部门来看，这个补贴政策依然是有些问题。光伏发电行业这两年因补贴问题受到不小影响，2013年9月份后到现在新并网的电站机组都没有享受到补贴。
这件事我们大家在座的各个企业、各位同仁们都要感谢中国光伏行业协会和光伏专委会，他们牵头联合了很多的光伏企业，向中央政府汇报，习主席把批示文件下发到国家能源局新能源司来办理。这件事情已经惊动了中国最高层领导。目前补贴的问题已经见到效果，可再生能源电价附加的标准已经从1.5分提高到1.9分。当然这个力度虽然与我们的预期还要差很多，但不管怎么说还是有一个进步。
第六批可再生能源补贴目录的工作已经启动，但就一些细节还存在不同的意见，实施办法还在讨论之中。但是我想第六批补贴目录不久就会下发各地，让各地填报项目。但大家应该也很清楚，1.9分的附加是远远不够解决光伏电站被拖欠补贴。
目前统计，到2015年底光伏发电项目累计拖欠补贴大概有400亿。即使按照2016年1.9分的新标准来征收，每年能征收不到700亿，只有大约600亿左右。这个数字的计算是这样来的：全年用电量是5-5.5万亿度，征收范围中不包括居民电量和农业电量，而且自备电厂的征收率也比较低，最终大概征收率只能覆盖到所有用电量的70%。按照以前标准，1.5分的电价附加下大概每年能征收500亿，新提高标准以后每年也就是六百多亿的资金。所以到2016年底征收完毕，也只能够解决到2015年底之前的新能源项目。
希望大家能够清楚，在现行补贴政策下，补贴的拖欠在未来一段时间内可能成为新常态。估计普遍拖欠时间有一年左右，即2015年并网的项目，可能2016年底才能够进入补贴目录。所以我们认为这种补贴措施是不可持续的。希望大家要做好心理准备。
限电的挑战
第二个挑战，限电。现在光伏弃光现象已经非常明显。据统计，2015年全年弃光电量大概是40亿。2015年全国光伏电量是400亿，弃光比例是10%。弃光最重的两个地方，是甘肃和新疆，甘肃的弃光率31%，新疆的弃光率是26%。入冬采暖季到了以后，弃光率更加严重。在2015年12月的统计中，新疆的弃光率达到59%，宁夏的弃光率达到39%。这个弃光情形到2016年不仅难以缓解，并且很可能更加恶化。
给大家几组数字，2015年全社会用电量增加只有0.6%，但电力装机增长速度是10%。2015年全年新增装机1.3亿千瓦，不仅没有降低，反而是历年来新增装机量最大的一年。其中火电装机新增加6000多万千瓦，风电大约3200万千瓦，光伏1500万千瓦，但是火电的装机增幅依然很大，火电新增装机增长速度也达到了将近8%。
从现在供需来看，2016年西部地区的弃光情况一定是更加明显。有人可能认为西部地区在新建外送通道，现在各级“十三五”规划中提出很多外送通道的建设。但外送通道能否解决西电东送、新能源消纳的问题能否解决？我们并不乐观。为什么？因为在能源生产和消费的新常态下，现在中东部地区也不缺电，以往缺电的大省，如广东、浙江等，现在他们本省的平均火电利用小时数也只有4000小时左右。从这个供需来看，中东部地区接受外来电力的意愿越来越低，没有那么高的积极性。所以协调外送通道的难度也越来越大。
所以，如果体制机制不发生大变革，西部地区弃光现象也将成为常态。特别是最近刚调整了光伏上网电价，一类地区降了一毛钱，二类地区降了七分钱，因此一类地区、二类地区电站的经济性越来越差。因此光伏市场很可能向中东部调整。
中东部地区的土地问题
中东部光伏市场也面临挑战。中东部地区未利用土地少，土地成为中东部开发光伏电站的重要约束。特别是近期国土资源部联合六部委印发的五号文件中规定，如果光伏发电项目占用农地，要完全要按照建设用地来处理。这样的一刀切操作对光伏电站开发是致命的打击，中东部地区未利用地非常少，大多数都是农地、林地。
国家能源局未来的光伏工作方向
为了解决这些挑战，我想给大家汇报一下国家能源局采取的一些措施，或者是我们一些工作的方向。“十三五”期间我们认为最主要的任务是加速技术进步和成本降低，尽早摆脱对补贴的依赖。未来有以下五个工作方向。
一、配合发改委价格司做好逐渐电价下调工作
光伏电价调整征求意见稿文件出台时，是有一个五年电价调整表，每年都直接列出来，但国家能源局与发改委价格司沟通后，决定只列第一年(2016年)。但是以后的电价降价幅度可能比之前征求意见稿中的电价还要大，因为按征求意见稿，到2020年一类地区的电价还要六毛多，但按我们现在的想法，一类地区到2020年一定要降到6毛钱以下。
起初对电价调整，出于保护行业的考虑，对于一类地区的电价下调一毛钱我们还是有一些想法的。但后来我们觉得电价必须进行一个调整，从外界的反应来看，大家也很清楚。关于西部光伏电站，有个说法，电站转让两次后还有利润可赚，这是外界对我们光伏电站的一些评价。连财政部价格司都认为我们的降价力度不够，认为光伏电站太赚钱了，特别是在2014、2015年很多的行业都已经处于亏损，或者是濒临亏损的情况下，光伏行业还能看到两位数的毛利率，所以价格司认为必须进行一个降价。
从行业自身来看，我认为应该有动力面对电价下调，无论从赢得国际市场，还是在国内跟传统能源最终形成竞争力看，都应该降电价。所以要对自己狠一点，一次性降了一毛钱。最终国家能源局同意了价格司的做法。
另外要避免行业大起大落的状况，如光伏电站规模突然减速、刹车，这对制造行业可能会有较大影响。所以我们整体考虑了行业的稳定发展后尽量适当控制电站开发节奏。争取用更少补贴，更小的规模，把电价先降下来。国家能源局做了测算，如果按“十三五”期间平均每年按照匀速开发，每年大概1800—2000万千瓦，到2020年累计需要的补贴近4000亿。这是一个很大的数字。如果按照先慢后快的节奏进行开发，补贴总额会降到3000亿左右。如果展望到2025年、2030年，这两种模式的差距就更大。
二、推进领跑者计划
关于领跑者计划，国家能源局将会同工信部，把前端制造业和后端应用联动起来，通过市场应用加速先进技术产品应用，推动技术进步。自2015年5月份出台了相关文件，6月份推出第一个先进领跑者的基地，从目前实施效果看，达到了预期目标。首先确实通过竞标选择了一批具有投资能力、技术能力的大企业入驻，应该能引领技术进步；另外项目中采用了业内先进产品。
2016年领跑者基地还会做几个，但单批还是与纳入到2016年的整体规模分配，国家能源局仍为决定。同时也请工信部电子信息司彭红兵副司长跟国家能源局一起，对领跑者的技术指标进行定期调整。2015年多晶、单晶组件入门门槛效率分别是15.5%和16%，，领跑者效率是16.5%和17%，这些数字都定期调整。
此外，还要加强监管力度，由于电价调整时间节点在2016年的6月份，因此上半年组件会非常紧俏，很多落后产能可能开工了。这些落后产能到底能不能达到先进技术门槛，应该进行全面核查，要保证电站中能够用到质量合格的组件。
三、竞争方式的项目配置
全面采取竞争方式来配置项目，大家最近应该都关注到了。我们现在向全社会公开征求意见。这个意见业界的反应不一，我们得到大多数企业的反应还是不错的，他们认为这种方式可以最大限度的降低路条买卖，能够把成本空间留给技术进步。但地方政府也提多不同意见，他认为他们增加了管理难和管理成本。
这个文件最终出台的内容还在研究中。
借此机会我也向大家解释这个文件，这个文件最主要体现三个思想：
1.通过市场竞争配置项目资源，把竞争条件，如入门门槛、项目前期的准备等因素都纳进来。希望能够通过市场竞争去发现市场价格，挤出各种各样水分；
2.体现放管结合的思想。为了落实简政放权，我们把光伏电站项目配置权力基本上交由地方政府，国家能源局每年只下达计划，由地方根据计划配置项目。但是我们逐渐发现这样操作问题也很大，有地方把项目逐级进行一个分配，分配到市，甚至分配到县。比如山东，这个地区一个项目就三、五个兆瓦，完全没有规模的经济性，也起不到用规模带动技术进步的作用。有的地方甚至就把项目完全分配给了“关系户”。这里不点名具体省份，我们看到报上来项目清单，有些企业完全没有听说过，看到这些名字就感觉将来这个项目就得被卖掉。
所以说完全由地方自由分配指标也存在问题。但是因为落实简政放权，我们又不能够完全越俎代庖，所以我们只能提出大的原则，希望地方分配项目过程中体现出竞争的原则，设置入门门槛，杜绝指标分配的乱象。本着放管结合的前提，国家能源局还放开了分布式的规模，想把分布式作为投资的重点。
3.希望通过竞争来降低价格。
四、压缩非技术性成本
第四项工作是压缩非技术性成本。国家能源局跟企业交流、调研后了解，各地光伏电站项目受到了很多地方非技术性的影响。如很多地方征收土地使用税、耕地占用税。因为光伏发电、风电项目属于低税产业，地方政府为了弥补税收亏空，就向光伏等新能源企业伸手。还有些省市在分配项目时明文规定需要配套产业，比如宁夏的指标分配了五家企业，他们要求配套产业和光伏电站1：1，有些地方甚至明目张胆的说建一万千瓦的项目，必须向地方捐款一定金额。目前地方各种各样政策都有。国家能源局在征求意见文件中希望把这些增加成本的环节减掉，为技术进步、成本降低留出空间。
近期国家能源局也给国家财政部和国税总局致函，希望就土地使用税和耕地占用税等税种进一步明确，希望耕地占用税尽可能的不收，土地使用税如果收也要明确怎么收、标准如何。希望财政部门和税务部门能给光伏产业减压。
五、积极推动可再生能源电价附加的提升
本来国家能源局向发改委价格司报了可再生能源电价附加是三分五。我们也留了一个底线，如果三分五达不到话至少达到两分五，但没想到最后只拿到了一分九。所以可再生能源电价附加进一步上调的难度确实非常大。
同时国家能源局希望发改委价格司和国家财政部扩大可再生能源电价附加的征收范围，如说把自备电厂的部分要收齐，未来把居民的电费也纳入进来，因为可再生能源电价附加就是要全社会公平负担，但现在居民的电费不征收可再生能源电价附加，大概有12%到15%的电量相当于是免征收的。未来希望扩大可再生能源电价附加的源头。
下一步是简化流程。现在的可再生能源电价附加仍是目录化的管理，申报项目的时间延迟非常长，政府部门希望以后能简化程序，如一年四次或每个季度一个节点，到了时间并网的项目就自动报上来，然后下发补贴。
加速技术进步、成本降低
目前有几项措施，一个是要鼓励各种形式的光伏发电应用，鼓励各种光伏发电的业态。西部地区光伏电站可能在短期内不会有很大突破，中东部地区可能会被作为战略要点，我们鼓励在中东部发展光伏发电，能够就地消纳，直接发挥替代传统能源的作用。从规模安排上，国家能源局会给中东部会适当的倾斜，西部光伏发电规模会适当压缩。
鼓励新兴模式和业态，如说刚才说的光伏与采煤沉陷区的结合等，也有企业提出光伏和一些废旧矿区生态治理相结合。习总书记最近在打赢扶贫攻坚战决定里面特别提出了光伏农业，这也是未来重点的发展方向。最近我们还听说哈尔滨电气化铁路局做了光伏电站跟电气化铁路的结合，在电气化铁路两旁建设光伏电站，这些都是需要研究的新模式。
新模式的发展有一个共性问题，就是刚才提到的用地问题。中东部用地是一个很大的约束。最近我们跟国土资源部、农业部、林业部多次商讨，基本上达成以下共识：
1.国土资源部五号文件对光伏发电项目使用农用地要按照建设用地来管理，这需要进一步细则解释，不能一刀切，否则农光互补电站就没办法做了。
2.光伏发电项目可以结合农业用地做，但要遵守几个原则：保护耕地；有利于土地资源最大化、集约化利用；有利于促进新能源发展。现在下一步思工作是对哪些类型的农业土地上能做光伏发电项目进行分类梳理，如哪种项目的支架要多高等细节提出标准和规范，然后与国土部进一步商定，看是否要出台一个具有操作性的相关文件。
分布式光伏仍是战略重点
屋顶的分布式光伏发电项目也是一个战略重点。在工业园区、城市复合区，有合适的屋顶去做分布式，同时建议这些项目要结合电力体制改革来做。现在电力体制改革从2015年开始推进，现在有一些试点区域、省份，如说云南和贵州，现在是电力体制改革综合试点省份，广东和重庆是受电侧改革的试点。
国家能源局建议可以结合着电力体制改革把分布式发电渗透到城市中。国家能源局近期在研究新能源微电网与屋顶分布式光伏以及其他类型能源的结合，开发多能互补新能源微电网。通过交少量的过网费，分布式项目的电能够卖到微电网里面的各个用户，这样电价是用户的电价加上四毛二的补贴，或许会有更好的经济效益，这对光伏发电成本的降低也有作用。这种项目如果真的能够结合电力体制改革，结合新的模式能够做成，到2020年分布式光伏的补贴或许两毛钱就够了。
此外，我们也有一个观点，虽然与传统能源相比，光伏电价成本还比较高，但这是基于传统能源环境治理成本没有考虑。有测算显示如果考虑环境成本等因素，传统能源的度电成本至少要增加两毛钱。光伏能够降到比纳入了环境要素的传统能源价格贵一到两毛钱，光伏成本降低的目标也就达到了。
最后我想再次感谢中国光伏行业协会，过去一年来国家能源局出台的很多文件背后，都是光伏行业协会在进行很好的支撑。国家能源局对发电应用端稍微清楚，但对于上游制造业还不太了解，国家能源局听到的很多企业声音是通过光伏行业协会传递来的。
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