中国东部地区光伏电站的用地矛盾越来越计划。在前不久山东多座电站被要求征求土地使用税之后，辽宁朝阳市多座在建光伏电站被当地政府部门强行停工，原因是地块属于基本草原。事实上，这些电站在开工前已经获得了辽宁省国土厅土地审查意见和朝阳市的用地意见评审，属于合规用地。据当地多个项目的负责人透露，“当地畜牧部门也要来强制收费。”
当中央环境督查小组进驻辽宁的时候，省畜牧局以光伏企业破坏草原为理由上报至辽宁省政府，要求朝阳市政府和北票市政府将所有朝阳开工的17个光伏发电进行停工整顿工作，截止到2017年5月初，朝阳市地区已有约20个光伏电站陷入停工整顿困境。
据光伏們向多家电站投资商了解，原因是这些“问题”地块同时有两种土地属性：林地和草地。据知情人士透露，在多年前当地为了获得更高的补贴，将部分地块分别申报成了林地和草地，也就是既能获得林地补贴、也能获得草地补贴。
据光伏們从辽宁的先建先得光伏项目进度表中了解，朝阳市共有超过60座光伏电站进入建设期，总量超过1220MW。部分正在热火朝天赶630的电站被当地公安部门强行介入要求停工，每天面临了数十万的工程窝工损失。
完善的开工手续
虽然地面光伏电站的用地矛盾在计划，朝阳市的诸多电站投资商还是按照规矩去走完各项备案流程。根据辽宁发改委对项目备案的要求，投资商只需要取得县级林业部门土地意见函和辽宁国土厅土地意见函即可。这些被强制停工的电站所占用的地块，在林业部门的资料库中，属于宜林荒山，而在国土部门的资料库中，则属于其他草地，即未利用地。某电站业主向光伏們出示了该证明。
上表中，20MW占地30公顷的电站已经缴纳了约100万的森林植被恢复费。
这些电站在获得了辽宁省发改委的备案通知后，已经属于合规项目，并在今年初陆续开工建设，目标是抢在6月30日之前建成并网。
为了抢在630前并网，各家项目都在有条不紊得推进。直到中央环境督查小组进驻辽宁。
一地多属性，畜牧局向光伏电站征收草原植被恢复费
2017年4月，中央环境督查小组进驻辽宁，辽宁省畜牧局以光伏电站破坏草原为由，将朝阳市17个电站“告”到辽宁省政府，要求地方政府强制这些电站停工整顿。在这些项目被停工以后，陆续又有多座电站被强行停工。
据知情人透露，其实在畜牧局向省政府举报之前，地方畜牧部门就开始向电站业主讨要草地补偿，“他们想让企业掏点钱就让这个事情过去了。”但是当地的电站投资商都不认这个费用，“我们已经根据林业部门的收费标准付过一次钱了，不可能再给畜牧部门缴纳一次费用，只能二选一。”该人士透露，畜牧部门工作人员在他们项目碰壁后，又去一家央企的项目上征收，在这里他们遭遇了更强有力的拒绝，“据说是直接轰出去了。”
据悉，畜牧部门希望向电站征收草原植被恢复费，但当地的草场属性是043，但该类型土地当地没有征收标准，于是该部门希望按照041、042类型征收，这两种类型的征收标准是6元/平米和4元/平米，一次性缴清。
在持续碰壁后，畜牧部门将这种“违法现象”上报了省政府及中央环境督查小组，并向公安部门报案——认为光伏电站破坏了草原，已经构成犯罪，可上升到刑事案件处理。随后朝阳市的一位领导出面叫停了这些电站的建设。一位电站的项目公司法人已经接到公安机关的电话传唤，但他并没有去。
多位被叫停电站的项目经理向光伏們表示，“地方的政府部门在骗补贴，一块土地只能有一种性质，而地方政府为了拿到更多的补贴，先后将土地申报成林地和草地，这样两种补贴都能拿到了。”
虽然已经签署了林地租用手续，但被要求缴纳草地费用时，各光伏业主们向土地持有者申请提供草原证时，他们却拿不出来，他们只有林权证。
积极的朝阳市政府——借鉴内蒙古的处理方式
作为辽宁省光伏电站投资最集中的地区，朝阳市政府也积极出面协调。辽宁目前有超过4GW光伏电站进入了“先建先得”项目名单，其中1.2GW位于朝阳市。为此，朝阳市政府领导也先后就该问题开会商讨，并一致认为：“有草没林、有林没草，不可能同时是林地和草地，”并提出了“赔林不赔草、赔草不赔林”的原则。但畜牧部门并不认同这种说法，但当地政府还是保护了部分电站继续工程建设。直到中央环境督察小组进入辽宁，更高层部门施加下来压力后，地方政府部门才不得不要求项目停工。
为此，朝阳市领导特意去草场比较多的内蒙古考察当地的处理方法。内蒙古地区的“其他草原”属性的土地面积较小，不纳入草原管理范畴，但对于基本草原，内蒙古是允许光伏电站占用的，被占用的面积采用占补平衡的方式进行调整规划。对于占用基本草原，之前是按照点征的方式处理，后来调整为按照光伏组件阴影面积征地。
内蒙古也遇到了林草重叠的情况，他们的做法是按照国土部门公布的二调数据为准，“二调数据是林地则办理林业手续、是草原则办理草原手续，补林不补草、补草不补林。”
朝阳市政府在考察完后提出了以下建议：
1.建议农业部批准辽宁地区在基本草原建设光伏发电项目，并根据占用面积分别由国省行政主管部门办理征占手续。对于占用的基本草原面积，在非基本草原面积中予以调整补充。以我市为例，我市草原总面积176.7万亩，其中基本草原面积157万亩、非基本草原面积19.7万亩。建设光伏项目时，通过两种方案确保基本草原面积不减少。一是对草原植被基本无影响的铺设光伏板区域，基本草原属性不便，对升压站等永久建筑占用的基本草原面积，从19.7万亩非基本草原面积中调整补充，并按照谁占用谁治理原则，限期做好草原植被恢复。二是将铺设光伏板和升压站等永久建筑占用的基本草原面积一并进行调整，从19.7万亩非基本草原面积中调整补充，并按照谁占用谁治理原则，限期做好草原植被恢复。
2.建议国家发改委或省发改委搞好顶层设计，实行多规合一审批制度，将占用草原手续作为项目备案的前置要件，与国土、林业占地及规划手续并联审批。
3.如遇到林草重叠情况，建议借鉴内蒙古地区光伏发电项目建设经验，根据国土部门二调数据确定的地类性质办理相关征占手续，补林不补草、补草不补林。
阻力重重的地面光伏何去何从？
自从中国西部出现大规模限电后，电站投资企业陆续将重心放到东部地区。辽宁朝阳的光伏电站投资商此次遇到的问题，折射出来了中国光伏电站投资企业所面临的困境——各地困难不同，但困难重重。
光伏們的记者多年前在青海德令哈的一座电站采访时，其项目负责人无奈得表示，“电站并网后各个政府部门都来了，连计生部门都找上来，说有运维人员就设计生育问题，要缴费。”当光伏发电被认为是一项“好的生意”时，也就容易被当成“薅羊毛”的对象。而事实是，中国光伏企业面临着补贴拖欠、限电、电价竞价等一系列压力时，还要不停的发展规模，用市场推动度电成本的下降和技术进步，希望在2020年实现用户侧平价上网的目标。
在630抢装压力下，这样的被迫停工讲给光伏电站投资商带来巨大的压力，甚至面临抢装失败后的巨大经济损失。希望这些问题能早日得到有效解决。
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