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徐晋涛谈碳中和: 能源结构调整需打破地区封锁和地方保护主义

中国2020年在联合国大会上明确提出二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值,努力争取2060年前实现碳中和。确保如期实现“碳达峰”“碳中和”目标应该如何促进能源结构的调整?如何促进可再生能源的开发?围绕这些问题,网易研究局采访了北京大学国家发展研究院教授、副院长徐晋涛。

网易研究局:之前中央提出,要在“十四五”期间建成以可再生能源为主的能源体系,您认为这个目标的实现难度有多大?

徐晋涛:这个目标的实现应该说有一定难度,但是中国也具备这个条件,主要是看决心有多大。有难度是因为中国还是以化石能源为主,一次能源消费里化石能源还是占大多数。这个结构背后是利益结构,不可能提出一个口号自动就改变,需要很多企业、很多地方部门放弃自己的利益,或者是需要适宜的政策才能实现结构的改变。

事实上能源发展的自然趋势,也是不适应这个要求的。一方面,要在2030年实现碳达峰,那么2030年以前的这个时间,有的人会认为是高碳工业增长的窗口期,所以并不是自动就有结构转型,不是领导人提出目标,结构转型就会实现,短期内还有可能会发生反向的发展。

另外一方面就是现在有些地方煤炭工业仍然在盈利,利润率挺高的,放弃也不容易。所以这个改变肯定是有代价的,可能是痛苦的。

中国是具备能源结构转型的条件的,最主要的还是领导层有决心,有决心就可以通过配置资源促成结构变化。第二就是技术市场的条件也是具备的,中国是世界上最大的可再生能源设备、技术出口国,帮助好多国家实现了可再生能源的增长。从可再生能源技术成本这些方面来看,中国已经做得非常好了。

过去十年光伏发电成本下降了90%多,所以现在光伏的度电成本已经低于火力发电,风能度电成本也差不多达到了火力发电的水平。这就说明光靠市场竞争,可再生能源已经可以生存了,这是可再生能源发展特别关键的条件。所以有理由相信,可再生能源可以快速成长,我认为在2030年非化石能源占一次能源消费比重达25%左右这个目标,是完全有可能超过的。

网易研究局:您刚才也提到了能源结构背后是利益结构,调整能源结构必定会触及利益,利益方面的调整是不是会比较困难?

徐晋涛:对,这就需要有产业政策的支持,能源方面也应该有负面清单,什么东西不可以做要提出来。现在可再生能源已经不需要国家补贴了,是有竞争力的。但是同时中国的能源市场有区域性问题,有些地方可再生能源发展特别快,像西部;但是也有一些省份火电、煤炭的存量比较大,也有比较优势,如果没有一个全国统一的市场,特别是如果没有全国一致的产业政策,有些地方可能还是会新建火电、煤炭等项目。所以在审批项目的时候,要有一个负面清单,比如火电厂增长率为零这样的目标,我觉得还是必要的。

网易研究局:现在在风电、光伏发电这方面技术上已经没有障碍了,但是为什么中国目前还是火电占比最高,火电的占比是在70%左右,这是为什么?

徐晋涛:火电占比70%左右也是从80%多降下来的,这说明中国可再生能源的增速还是比较快的,特别是2018年以后,从标杆上网电价改为竞标上网,可再生能源的成本又进一步下降。但是原有的化石能源,煤炭发电的产业是很庞大的,在好多省是主要的产业。这些产业是受到地方政府保护的,所以第一全国要有强有力的产业政策,限制火电厂再发展;第二还是要制定一些经济政策,比如征收环境税。目前环境税征收的力度还不够大,要加大化石能源利用的成本,这样也会改变技术结构、能源结构和投资结构。

现在有些省煤炭行业盈利率很高,这跟资源有一定的优势、企业经营管理好有关系,但是跟没有考虑到煤炭行业带来的环境污染、二氧化碳排放这些外部性也有关系,外部成本并没有打入企业生产成本。征收环境税、碳税就是要让这些外部成本内部化,企业的盈利率也就没有那么高,将来在投资方面就没有那么大的吸引力。

网易研究局:在西部尤其是新疆这些地区,存在一些弃光限电和弃风限电的现象,您是怎么看待这个问题?

徐晋涛:从道理上讲哪家企业能够上网,哪家企业不上网,国家电网是有一定的决策权的。但是因为传统上中国是煤电大国,所以煤电跟国家电网的利益绑定关系要强得多,可再生能源像风电、光伏都是新兴的,某种程度上要进入到一个传统的利益结构里还是有困难的,所以才需要国家政策扶持。如果市场需求是稳定的话,要让可再生能源发展,那就要压制火电,在利益协调方面肯定是有难度的。

另外在西部新疆、青海这些地方,可再生能源资源非常丰富,但经济规模比较小,所以需求相对来说就小,供给非常大。如果有全国统一的市场,可再生能源发的电可以输送到中东部,这个上网的机会就会多一些。但是现在实际上中国还存在能源市场分割的问题,地区封锁实际很严重。所以要想使可再生能源能充分利用,打破地区封锁也是很关键的一步。

打破地区封锁一是可以扩大市场;二是可以改善调峰能力。可再生能源在本地调峰是很难调的,但是如果放到全国的市场上,调峰的压力就小多了。所以建立统一的市场,扩大市场,对调峰、对提高可再生能源的比例是非常重要的。

网易研究局:您曾说过目前东北林区有大量的次生林,木材商品价值较低,但是转化成能源的潜力还是比较大的,那么应当如何更好发挥东北林区的能源潜力呢?

徐晋涛:我做这个呼吁主要是因为目前东北绝大部分都是国有林,关于东北林区国家有一个政策,叫天然林全面禁伐,东北的森林基本上都是天然林,所以东北基本上一棵树也不能砍。很多林学家,生态方面的专家对这个政策持不同看法,社会上好像都相信只要不砍树就是在保护生态环境,但实际上不是这么回事。

森林是可再生资源,可再生资源利用也要管理,经营管理得好,森林资源是可以越砍越好,越砍越多的。这是可再生资源的特点,其他的可再生资源比如说牛羊,经营得好就会越养越多,树木也是这样,经营得好,提高生产力,产能会提高,不是说不砍就对森林最好的。

提出天然林全面禁伐是因为过去要遏制天然林退化,可是现在提出碳中和,那就对森林生态系统提出了新的更高的要求,过去森林生态系统在国家的气候战略里扮演无足轻重的角色,虽然也提倡发展人工林,但是中国发展人工林的成就,并没有算到国家的减排指标里。

现在讲碳中和,就等于把中国林业发展创造出来的这些新增的碳汇,算到中国的减排目标里去了,如果还有很多由于化石能源燃烧产生的碳排放减不下去,那森林生态系统的生产力提高,增加的碳汇就抵消了排放,碳中和实际上就是碳汇和碳排放抵消的问题。这样把森林产生的碳汇,算到国家的减排目标里了。

碳中和把生态系统在气候变化中的作用提高到了空前高度。这对林业部门既是机遇也有挑战。碳中和就是要发挥生态系统的作用,最大限度降低二氧化碳减排的社会成本,要把所有的工具都要利用上。现在生态系统就是一个有用的工具,但是我认为生态系统没有发挥充分的作用。像前一段时间工程院副院长沈国舫院士提出来的一样,从森林生态的角度,从生物多样性保护,发挥林业对国民经济各个方面作用的角度,天然林禁伐都不是一个好的政策,还是应该积极改革,在林区创建一个有活力的经济系统和林业经营管理的模式,使森林的生产力能够提高,它的碳汇能力才能提高。

这就让我想到了东北国有林区,确实是从解放以后东北国有林区砍伐的力度比较大,所以到了八十年代东北国有林区就出现了资源危机、经济危困“两危”的局面。2000年开始进行天然林保护,大幅度削减木材砍伐指标,到了2016年以后就全面禁伐了。从生态的角度不是特别好,从经济的角度也不好。东北国有林区也有很多加工业,还有很多地方的经济活动依赖森林,全面禁伐就等于让这些经济活动全面停摆,对当地的经济社会是有冲击的。从生态的角度,从增加森林生态系统碳汇的角度,这样做也不是特别合适。因为天然林生长很慢的,特别是东北森林退化以后,不见得是碳汇,也有可能是碳源,这都需要在科学上进行监测、评估。

如果要发挥东北林区碳汇的作用,很有可能要进行体制改革,把私人部门投资引进去,林业政策再放开,在加强监管的同时,增加林地利用的活力,把东北国有林区退化的天然林改造成生机勃勃的高生产力的森林,增加碳汇的同时可以增加原材料和能源的供应。

网易研究局:现在有数据表明,中国中东部地区已经开发的太阳能和风能,还不到这些地方可开发资源的十分之一,并且如果中东部利用本地的太阳能、风能发电的话,是比西电东送的成本还要低的,应该如何促进中东部地区的可再生能源开发呢?

徐晋涛:如果出台限制化石能源发展的政策,可再生能源就能发展。像中东部地区传统上现在是高度依赖煤炭的能源结构,这也决定了现在的利益结构是高度向煤炭倾斜的,所以可再生能源发展实际上是受地方政府的产业政策影响的。

如果国家由上至下能够有一个能源发展的负面清单,限制化石能源进一步增长,出台有力的环境税、碳税这样的政策,把社会成本、化石能源创造的外部成本内部化,这样化石能源的盈利空间进一步下降,那就会给可再生能源创造有利的环境。

网易研究局:您觉得在能源结构调整方面,我们目前的进展如何,存在什么需要克服的挑战?

徐晋涛:能源结构调整的成绩还是挺明显的,因为可再生能源发展的能力特别强大,现在就是可再生能源消纳存在一些问题,首先是体制问题,某种程度上就是化石能源存在地方保护主义,这可能是阻碍可再生能源消纳主要的体制问题。当然还有价格,虽然可再生能源成本已经降下来了,但是入不入网确实有体制的障碍,也有价格的障碍,因为在好多地方化石能源可能还是赚钱的。

推动能源结构调整的第一个建议是能源体制要进一步改革,改革的核心就是建立全国统一的电力市场,打破地区封锁和地方保护主义;第二个建议就是价格的改革,通过环境税、碳税的征收,改变化石能源、可再生能源的相对效益,进一步促进能源结构的转换。

网易研究局:能源结构的调整从长期和短期来看,将对我们的经济社会产生什么样的影响?

徐晋涛:能源结构的调整将对经济社会产生很大影响。现在都说过去的增长模式不可持续,过去的增长模式里很关键的问题就是中国的能源结构。过去的增长模式,概括起来就是高消耗、高排放、高碳,低效,所谓改变增长模式,目标就是低消耗、低排放、低碳、高效率,所以要依靠技术进步、全要素生产力的提高,也要依靠绿色发展,中国的经济才能找到发展的新动能。

如果不实现这个改变,中国经济没有发展的动能,就不会有可持续的发展,将来经济发展的前景就不会好。中国只有走上绿色低碳的道路,经济发展才有好的未来,所以结构转型是非常重要的。

网易研究局:减排对企业而言意味着额外的碳成本,这些成本最终会转嫁到商品价格上,比如一些消费品的价格可能会上升。这会对消费者产生什么影响呢?

徐晋涛:增加了环境成本内部化,带来技术改变,肯定会有一些成本。有些产业的转变可能主要由消费者承担代价,有的可能主要由生产者承担。比如碳税,碳税主要是由生产者承担还是由消费者承担,这个要做分析,不同的产业之间会有差异,但是肯定都要付出代价的。问题是如果不这样做,付出的代价更大。此外气候变化带来的潜在威胁很可怕,进行这些转型,实际上是为了可持续发展,是为了未来这个社会能够生存。所以所有人都要付出代价,但是这个代价是值得的。

徐晋涛,北京大学博雅特聘教授,北大国发院副院长,北大环境与能源经济研究中心主任。徐晋涛教授的研究领域为工业企业污染治理政策、农村土地利用变化与温室气体减排、林业经济学、城市交通管理政策。

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