水电及新能源开发生态环境保护始终是我国生态环境管理的重要内容。“双碳”目标提出以来，非化石能源发展提速，大力发展风电、太阳能发电，推进全国各大流域水电基地建设，成为落实“双碳”目标、构建新型电力系统的重要措施。随着水电开发不断推进，新能源大规模、基地化开发，水电及新能源面临的生态环保挑战越发凸显。针对新形势、苗头性、行业性重大问题，2021年，中国电力企业联合会组织相关单位开展了水电及新能源开发生态环境保护现状及问题调研。
水电及新能源发展情况如何？开发利用中遇到哪些生态环境问题？
夏忠：中国水电、风电和太阳能发电装机规模分别自2004年、2011年和2015年开始稳居世界第一。根据国家能源局发布的最新数据，截至2021年底，全国水电、风电、太阳能发电装机容量分别为39092万千瓦、32848万千瓦、30656万千瓦，分别占总装机容量的16.4%、13.8%和12.9%。“十三五”期间，水电、风电、太阳能发电平均增速分别为2.2%、13.8%和27.1%。中电联研究预测，到2025年，装机容量将分别达到4.45亿千瓦(含抽水蓄能)、4.0亿千瓦和5.0亿千瓦。
与此同时，我国水电在规划设计、施工安装、设备制造、运行管理、投资融资等全产业链的综合技术和管理水平处于世界先进行列；风电技术水平和制造规模位居世界前列；太阳能发电更新迭代加速，多晶硅、光伏电池等光伏组件产量世界领先，并且制造成本快速下降。
尽管水电及新能源发电具有清洁低碳优势，但在开发建设、生产运行、退出报废等阶段对生态环境均有影响，如水电开发建设使流域自然环境、生态环境发生改变，大坝抬高水位淹没土地等。风电、光伏基地占用大量土地，开发建设对自然生态环境也会产生影响。随着水电及新能源进一步开发利用，生态环境问题将越发凸显，剩余资源条件相对较差，生态敏感因素相对较多，移民安置、生态环保压力加大；大规模、集中式开发建设新能源带来的生态环保与污染治理问题需要引起重视。为落实“双碳”目标和构建新能源占比逐渐提高的新型电力系统，应统筹推进应对气候变化与生态环境保护，协调处理好减污降碳关系，促进水电及新能源发电健康可持续发展。
我国针对水电及新能源的生态环境政策制度是否完善？政策执行情况如何？
夏忠：我国环保事业起步于20世纪70年代初，经历近半个世纪发展，环保思想理念、政策制度、机构组织等方面取得长足发展，特别是在环保政策方面形成了较为完善的制度体系，针对水电及新能源发电工程项目生态环境管理涉及全过程、全要素，已形成了以法律为基础、以行政法规为支撑、以部门规章和标准为约束、以地方性法规政策为补充的生态环保政策制度体系，从规划选址、开发建设、生产运行、退出报废等各环节对项目生态环保工作进行约束。
具体来看，在项目规划选址阶段，严格按照开发规划、生态环保规划、规划环评、项目环评、水土保持等要求开展项目环境影响的研究、论证和评价工作，最大限度预防项目对环境的潜在负面影响；在开发建设阶段，严格落实生态环保工程与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用，做好环保水保竣工验收，减少施工期间废气、废水、废渣等污染物的产生，降低对周围环境的影响，做好移民安置工作等；在生产运行期，严格落实各项防污染措施和生态环保措施，接受各级环保主管部门生态环保督察；在退出报废阶段，做好设备拆除和生态恢复等。
总体来看，电力企业按照相关政策要求，严格落实生态环境保护、污染防治各项措施；各级生态环保主管部门依法开展环评、水保、达标排放、环保督察等监管，有效保证了水电及新能源在开发利用过程中减少对生态环境的影响。
水电及新能源生态环境保护还存在哪些主要问题？对下一步工作有哪些建议？
夏忠：调研发现水电及新能源项目在生态保护红线划定科学性、主管部门责任边界、生态环保监管执法依法性、污染责任界定等方面还需进一步加强和完善。结合电力转型发展趋势和生态环保形势，中电联提出促进水电及新能源生态环保协同发展的政策建议：
第一，生态保护红线既是生态保护的底线，也是绿电发展的底线，是环保与发展的平衡点，科学划定红线至关重要。一是建议生态保护红线划定和调整应更加科学。红线范围由小变大或坐标改变关系到企业的合法性，建设前在红线外，投运后可能就划入红线。红线划定与调整应充分论证，公开并广泛征求意见(特别是利益相关方意见)；畅通电力企业遇到红线问题的意见反馈或申诉通道；红线划定和调整应与现行环保政策相协调，如涉及企业经济利益，应按照行政许可法给予补偿。二是建议进一步明确地方政府生态保护红线牵头责任部门，统筹协调国土资源、生态环保、水利、林草等部门职能，合力推进生态保护红线科学划定和依法监管；通过国家指导、地方组织，形成生态保护红线全国“一张图”，不同层级、不同部门执行一致的生态保护红线政策，避免划定范围偏差、执行尺度不一。三是建议发挥政府统筹协调水电及新能源开发与生态环保的优势，划定符合生态保护红线可开发区域，引导企业规范建设，既减轻了企业触碰生态保护红线风险，更减少了环保主管部门对项目后续开发建设中因涉及生态环境敏感区的监管压力。
第二，建议环保监管严格执行相关法律法规标准，利用先进技术优化监管手段，严格依法依规执法，约束环保执法行为。一是建议水电及新能源生态环保监管应严格按照环保、水保环评批复文件、污染物排放标准或相关法律法规落实各项生态环保措施；推进生态环保正面清单制度，对污染少、环保优、信用好的企业减少现场监管频次。二是建议利用先进信息化技术优化监管手段，生态环保监管涉及领域广、环节多，建议企业和监管部门共同推进自动化、信息化、智能化、系统化监管体系建设，多采用在线监管、遥感监管，减少现场监管，节约监管成本，提高监管效率。三是严格依法依规环保执法，推行执法公示制度、落实执法全过程记录制度、规范行政处罚自由裁量权等，约束环保行政执法行为。
第三，建议畅通水电环保成本疏导机制，推进水电生态环保关键技术示范应用和重要理论探索与创新。一是考虑到水电施工建设成本、生态环保投资等进一步提高，对于涉及国家能源系统安全的重大水电项目通过国家补贴投资、分摊成本、保障电价等方式，畅通环保成本疏导，保障重点水电项目开发建设和稳定运行。二是建议针对水电分层取水、集运鱼系统等方面的技术难题，依托水电项目开展技术创新与试点应用。三是探索建立水电生态环境效益评价认证制度，特别是对大中型水电具有防洪、减灾、供水、航运、灌溉、调节等综合功能价值进行量化，利用价格、财税、补偿、调度等多种措施或手段体现综合生态价值；开发大水电碳减排效益评估机制或方法学，探索纳入国家核证自愿减排量体系，参与全国碳排放权交易市场，体现减碳价值。
第四，建立健全新能源发电项目退出或置换机制，制定产业政策引导新能源废旧组件和危险废物回收处置。目前，老旧风电、光伏项目设备更换、退出报废后续机制尚不明确，且国内尚未形成具备合法资质、专业能力和良好竞争性废旧风、光组件回收产业。随着未来新能源项目退出规模增加，对新能源发电项目健康持续发展产生影响。因此，一是建议出台政策明确老旧风机、光伏机组延寿、退役以及拆旧换新的申请流程和有关手续，促进新能源项目更新换代。二是建议将新能源废旧组件回收与处置产业纳入国家鼓励类产业结构指导目录，促进国内尽快形成具备合法资质、专业能力和良好竞争性的废旧风、光组件回收产业。三是制定财税、价格等激励性政策促进危险废物回收处置企业优化运行、提高效率，降低新能源企业危废环境风险。
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