改革开放以来，中国能源工业迅速壮大，能源自给率超过90%，有力支撑了经济快速发展。但是其存在的问题，如能源结构不合理、煤电矛盾加剧、用能成本上升、节能减排压力加大等，也成为发展的重要制约。这些问题主要不是资源禀赋不足或生产能力不够造成的，而是因为现有能源体制脱胎于传统计划经济，能源政策还不能完全适应市场经济和经济全球化的要求。在党的“十八大”上，提出了“推动能源生产和消费革命，成为解决中国能源问题的重要指导思想。所谓革命，不仅指能源技术上的进步，也包括能源结构、能源体制、能源安全观念上的重大变化。
2007年1月29日，时任国务院副总理曾培炎在电力工业上大压小工作会上第一次使用了“节能减排”的概念。在他的积极推动下，国务院制定了《节能减排综合性工作方案》，从此节能减排被提上了各级政府工作的重要日程。
关于如何促进节能减排和可持续发展，我也进行了一些宏观上的研究和思考，提出了一些观点和建议。
第一，发展先进生产能力，淘汰落后生产能力。电力工业“上大压小”是我国淘汰落后产能的一个成功案例。过去6年中，中国淘汰了8000多万千瓦能耗高、污染重的小火电机组，相当于一个欧洲中等国家的电力装机规模，这在西方发达国家是无法做到的。现在，一些部门为了控制排放总量，对新上高载能项目制定了严格的审批门槛，如钢铁、水泥等行业。一般来说，重化工业项目规模越大、技术越先进，其能耗也越经济、越有条件对排放进行处理。因此，我们不但不应限制大项目，相反应当鼓励发展大项目、发展先进生产能力，使原有的小企业在市场竞争中自行淘汰出局。这不但符合国家节能减排总体要求，也可以保证地方和企业的利益，提高他们关停淘汰落后积极性，是一项一举多赢的政策。
第二，应当重视节能环保治理手段面临挑战。目前，国家在环境治理上有三个主要手段：指标控制、项目审批、价格补贴。这些做法虽然发挥了一定作用，但实际绩效不够理想。一是约束性指标的制定，其理论和方法一直不为外界所知。指标分解下达过程，往往成为中央与地方的博弈过程。各地不是努力降低能耗和排放，反而积极向有关部门争取获得较高的能耗和排放指标，这与科学发展观背道而驰。二是环评报告和节能评估报告审批，其过程看似很严，但普遍存在“重前期审批、轻过程监管”的现象。三是价格补贴的使用，与国际上普遍将环境成本内部化的做法相反，实际形成了“企业污染、消费者付费”。这些制度安排，在很大程度上对节能减排和环境保护形成了逆向调节。因此，我主张重新审视既有的环境治理思路，减少审批和指标控制，把更多的精力放在对企业环境行为的全过程监管，更多地运用市场力量建立对企业节能环保的激励机制和约束机制。
第三，建议调整应对气候变化谈判的策略。现在，国际上温室气体的排放权之争实际上演变成发展权之争。随着中国成为世界第一排放大国，人均排放较低的谈判优势将逐渐丧失。为了给全面建成小康社会创造更大的产业空间，中国应当采取措施，尽快将人均碳排放水平提高到发达国家平均水平，从而在较高的碳排放基数上开展减排谈判，争取对我最为有利的结果。目前，国际上已经提出了几十种碳排放权分配方案，每一种方案都反映了所代表的国家或国家集团的利益。我国应尽快研究提出符合中国和广大发展中国家利益的碳排放权分配方案，这是我们参与游戏规则制定的必要前提。
(本文节选自《中国能源政策研究》的代序，作者为国务院研究室综合司副司长)
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