土地梦魇中醒来的内蒙光伏电站

在内蒙古自治区做光伏电站的企业，几乎都要面临两个土地税种：耕地占用税和土地使用税。在光伏电站进入内蒙的早期，这些税的细节尚未明确下来，随着电站规模越来越大，当政府机构开始明确就这两个税种进行征税，并且税额较高，给大量光伏电站投资商带来了困扰。

一位在内蒙涉足新能源多年的开发人员透露，“早期做风电项目的时候并未遇到耕地占用税的问题，并且风电是按照点征[光伏项目的点征部分包括桩基础、逆变器室、中控室、升压站、变电站等]计算，做光伏电站前期评估的时候参考了风电，进行经济评价时也没有考虑耕地占用税的问题。其实做经济评价的时候好多税种都没考虑进去，电站运行两年后相关部门给加了一些新税种。”在这位人士透露，风电实施的是点征，而光伏电站有围场，所以征收是按照围场内面积征收的。

耕地占用税的梦魇

耕地占用税是国家对占用耕地建房或者从事其他非农业建设的单位和个人，依据实际占用耕地面积、按照规定税额一次性征收的一种税。《全国土地分类(试行)》规定，全国土地分为三大类，即农用地、建设用地和未利用地。农用地包括耕地、林地、草地等；未利用地包括荒草地、盐碱地、滩涂等。耕地占用税与光伏电站业主间最大的矛盾有两方面，一方面是征收面积，另一方面是未利用地也在被征收。

《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》对农用地和建设用地做出了征税规定，并未涉及未利用地，因此，未利用地不应被征收耕地占用税。未利用地的属性成为了内蒙光伏电站建设的矛盾点。

内蒙的土地有两个部门在管理，国土资源厅和农牧业厅。国电蒙电的一位光伏电站前期开发人员透露，在进行前期土地考察的时候，“多次发现一地两用或一地两证的情况，譬如一块地在国土部门显示的是未利用地或荒地，但农牧业厅却给土地所有者颁发了草地证”。

据光伏們了解，内蒙的光伏电站有80%左右场内都涉及到草地。中环能源在内蒙与SunPower的合资公司华夏聚光的电站中也遇到了这个问题，一位负责人透露，“有个电站1400亩土地中一半是荒地，一半是一般耕地，其实就是荒漠化了的草地，税务机构多次催促上缴耕地占用税。”

如果要上缴耕地占用税，这部分的费用对光伏电站的收益有直接的影响。一位在内蒙投资了多个光伏电站的国有企业负责人表示，内蒙纬度较高，每兆瓦占地面积要近40亩(每亩666.6平米)，而各盟市对耕地占用税的税额要求也不同，据说内蒙可能统一将税额定在20元/平米，这样的话每兆瓦电站光耕地占用税就超过50万，如果20MW电站全部都征收耕地的话这个单一税额会超过1000万。十一科技内蒙公司的一位负责人透露，他们项目被要求征收17元/平米的耕地占用税。

华夏聚光某项目还涉及到部分林地，其某位负责人透露，有些地在国土部门看是荒地，但林业部门显示是林地，“我们建议能不能普查下，把这个问题纠正了，因为以前做退耕还林，有些地区为了拿到补贴故意将荒地报成林地，而这些地方的人现在后悔了，光伏电站的土地租金比林地补贴高多了。”他表示，征用林地要交四项费用，林木费、林业资源费、植被恢复费还有农民的安置费，四项加起来大约每亩4万。

一家知名的基金在拿到海外资金注入后在中国收购了多座光伏电站，他们在内蒙的蒙东和蒙西各收购了一座建成的项目。其蒙东电站中有小部分草地，这家公司的项目经理韩英(据要求化名)表示，“虽然只有部分草地，但全场都被征收耕地占用税，这是不符合国家条文规定的。我们做土地预审的时候是按照永久性征地来计算的，即使场区全都是草地，要交的耕地占用税原则上也没有这么多。”韩英公司完成电站收购后与之前的业主签署了风险公担协议，万一发生耕地占用税的话卖方需要提供一定的补偿。韩英公司在蒙西的20MW电站则有70%的面积为草地，做土地预审的时候通过多方协调最终按照点征的方式来上缴耕地占用税，“开始时收到税务局的通知是按照全场面积征收的，要交1000万左右，经过多方谈判才按照点征来执行，最终压缩到10亩左右。但也有风险，因为是当地市政府部门签署的合同，而不是主管的国土部门和税务部门，所以如果主管部门再找上门来，也说不好。”

事实上，内蒙大多数光伏电站都一直迟迟未缴耕地占用税。据一位知情人士透露，“目前大部分电站业主都没有缴耕地占用税，但也有一些交了的，他们成本控制得比较低，觉得能算得过账来就缴了，但他们缴了就弄得其他业主说不过去。”据了解，包括十一科技在内的几家电站业主因为迟迟不缴耕地占用税都被相关部门封了账号。

一位熟悉内蒙的人士透露，“全区都在征缴，据我们了解，现在内蒙经济下行，财政收入下降，导致政府部门压力很大，扩大税源是一种方式，我们观察到内蒙的新增投资很大一部分都来自包括光伏电站在内的新能源项目，而矿业等传统支撑业务都不景气。”而分税制也影响了内蒙的地方税收。关于耕地占用税的抱怨此起彼伏。

在不久前国务院督察组内蒙自治区重点项目座谈会上，包括国家发改委重大项目稽查办副司级特派员江显华、国家税务总局政策法规司副司长罗天舒及所得税司副司长卜祥来等参加了座谈，在座的几家光伏企业业主代表在汇报完其项目进展后向相关部门领导汇报了耕地占用税过高的问题。

事实上，早在一年前，内蒙的几家国有企业光伏投资商就已经向内蒙的有关部门反应相关问题，并呈交了一份关于耕地占用税征收的建议。这些几个电站业主负责人一年多的努力终于换来了成果。

梦魇中醒来

2015年7月15日，内蒙古自治区财政厅联合地方税务局共同下发了《关于明确光伏发电耕地占用税政策的通知》，该通知在第一部分明确指出：单位和个人从事集中式地面并网光伏电站建设占用耕地或其他农用地的，无论永久占地还是租赁占地，均形成了建房或从事非农业建设的事实，应当征收耕地占用税。但是，对于电站光伏板阵列之间没有改变土地性质且保持原状及原有农牧业功能的土地，不征收耕地占用税。

某国企负责人王蒙(应要求匿名)向光伏們表示，“这个政策是利好的，但是对于‘电站光伏板阵列之间没有改变土地性质且保持原状及原有农牧业功能的土地不征收耕地占用税’没有明确规定这部分面积如何界定。”王蒙透露，根据之前的技术测算，在内蒙39至41度纬度地区，改变土地性质的那部分(阴影面积)差不多是20%，如果是丘陵或坡地，这个比例还要下降。这就意味着对于一般光伏电站来说，耕地占用税或许能下降80%。

这份文件还明确指出，设施农业光伏电站没有占用耕地和其他农用地的不会征收耕地占用税，这些项目包括利用农业温室、大棚顶部空闲空间建设的电站。

与光伏电站建设及运营直接相关的进场道路、逆变压站、办公楼等附属设施占用耕地或其他农用地的部分，该文件明确表示应当征收耕地占用税。而业主“临时占用耕地或其他农用地的，按照税法规定征收耕地占用税。”王蒙揣测了该条的意思是“从文件严密角度加的，在工程建设期间可能会改变了土壤和地秒，考虑了临时用地的使用规范。”

在这份文件下发执行后，内蒙光伏电站须上缴的耕地占用税将大大减少，对这里光伏电站投资是一个利好消息。一位参与提案编写的人士评价道，“虽然当初提案中的细则内容很多都没有落实到这个文件中，但事实上是政策制定者默认了，譬如未利用地不用缴耕地占用税，这本来就该这么做，是有些部门强行征收，本就不合规，所以新出台的文件也就没有标明。”

悬而未决的土地使用税

根据相关政策，土地使用税是指在城市、县城、建制镇、工矿区范围内使用土地的单位和个人，以实际占用的土地面积为计税依据，依照规定由土地所在地的税务机关征收的一种税赋。土地使用税按年计算、分期缴纳，缴纳期限由省、自治区、直辖市人民政府确定。屋顶分布式、农业大棚、鱼光互补光伏电站免征土地使用税；利用荒地、滩涂等土地建设光伏电站，对经过批准整治的土地和改造的荒废土地，给予10年期限的免税。经批准开山填海整治的土地和改造的废弃用地，从使用的月份起免税5-10年。

光伏們在了解相关政策后发现两个矛盾：土地使用税是否应由租地的光伏企业缴纳；撤乡并镇后是否仍要征收土地使用税。大部分光伏企业占地都是租地，国家土地法没有明确规定，企业租地也要缴纳土地使用税。过去，向企业征收的土地使用税一般都是点征，并未把租地部分也算进去。《国家税务局关于检发〈关于土地使用税若干具体问题的解释和暂行规定〉的通知》规定，土地使用税由拥有土地使用权的单位或个人缴纳。一些企业对此的解读是，企业作为土地的承租方，并非土地的第一使用人，而土地使用权的实际拥有者(村、嘎查集体[内蒙古的行政村]和农牧民等等)才是土地的第一使用人，土地使用税应由他们缴纳。

另外按规定，土地使用税只能在县城以上城市征收，乡管辖的土地不会被征税。然而，近些年内蒙古大规模的撤乡定镇，“90%以上的乡都被改成镇，结果，以前乡里的光伏电站也要被开征土地使用税了”。实际上，内蒙古地区的“镇”和内陆通常意义上的“镇”不一样，前者面积很大，很多都是农村，撤乡定镇只是行政机构缩减。而企业和税务机关对征税区域的理解也不同，企业认为，镇政府所在区域才应被征税；而税务机关则认为，镇的整个管辖面积都应被征税。

从2014年初至今，内蒙地区主要强调耕地占用税，土地使用税还没有开始大面积缴收，但部分电站业主认为这是趋势，税率从6元至十几元不等。王蒙表示，内蒙的土地使用税有个区间，而不同的盟市有不同的执行价格，我们建议相关部门要明确发文来规范这个，现在大家对土地使用税的立即有异议，目前我们项目的土地使用税还没被催缴过。而华夏聚光的一座电站的土地使用税为9元/平米，这家公司的负责人已经通过多个渠道将相关意见反馈到政策制定部门。

韩英对土地使用税也有疑义，“按照过去实际操作看，土地使用税一般都是进行点征的，不会把租地部分全都算进去。但相关政策文件中没有明确这一点。我们也理解土地使用税是要缴的，但需要一个明确的说法。”虽然很多电站业主尚未开始缴土地使用税，但这个问题仍然需要直面。

在解决了耕地占用税后，土地使用税将成为下一个话题。一位电站业主又面临了新的税费，“土地建设基金，这属于费，按道理基金应该有时效性，要缴多少年得明确，不能无限时得收，过去针对电力企业收取过，现在针对新能源项目，相关部门也没有一个明确的说法，只是说可能会收。”不管面对怎样的困难，内蒙的光伏电站拓荒者們将会继续用实际行动推动这块广袤土地上的新能源行业更健康、理性的发展。